Effets de l'embargo global

«Conséquences néfastes des sanctions économiques pour la jouissance des droits de l'homme» - Document de travail établi par M. Marc Bossuyt (pour la Sous-Commission de la promotion et de la protection des droits de l'homme de l'ONU).
Document (de l'ONU) entier disponible ici (PDF)

59. Les sanctions contre l'Iraq sont les plus complètes et les plus rigoureuses jamais prises contre un pays. La situation actuelle est extrêmement grave. Les infrastructures dans les domaines des transports, de l'énergie et des communications ont été dévastées pendant la guerre du Golfe et n'ont pu être reconstruites du fait des sanctions. Le secteur industriel est totalement désorganisé, et la production agricole a considérablement pâti. Mais le phénomène le plus alarmant est la crise qui a frappé le secteur de la santé depuis l'imposition des sanctions.

60. Le Conseil de sécurité a pris des sanctions économiques générales et multilatérales dans sa résolution 661 (1990) du 6 août 1990. En vertu de ces sanctions, toutes les importations en Iraq et les exportations en provenance de ce pays ont été interdites, des dérogations étant autorisées pour les importations de fournitures destinées exclusivement à des fins médicales et, dans certaines circonstances, les denrées alimentaires . Le Conseil de sécurité a imposé un blocus naval et un blocus aérien par ses résolutions 665 (1990) et 670 (1990).

61. Après la guerre du Golfe, le Conseil de sécurité, dans sa résolution 687 (1991), a autorisé le maintien des sanctions, celles ci étant assorties des mêmes dérogations humanitaires. Le Comité créé par le Conseil de sécurité, ou Comité des sanctions, a été habilité à autoriser des exportations de pétrole iraquien afin de permettre à l'Iraq de payer les importations de denrées alimentaires, de médicaments et de fournitures de première nécessité pour la population civile. Dans cette même résolution 687 (1991), le Conseil de sécurité a également décrété un embargo total sur les armes et a mis en place une commission technique d'experts (CSNU) pour surveiller les armes de destruction massive de l'Iraq et en assurer l'élimination.

62. En 1991, le Conseil a adopté les résolutions 706 (1991) et 712 (1991) autorisant l'Iraq à vendre du pétrole et des produits pétroliers jusqu'à concurrence d'un montant de 1,6 milliard de dollars tous les six mois. Ces résolutions n'ont jamais été appliquées, et ce n'est qu'en 1996 que le programme "pétrole contre nourriture" a pris effet. Par sa résolution 986 (1995), le Conseil autorisait l'Iraq à vendre du pétrole jusqu'à concurrence d'un montant de 2 milliards de dollars par période de 180 jours, les recettes correspondantes devant être déposées sur un compte séquestre géré par l'ONU. Toutefois, à peu près la moitié seulement de ces recettes était affectée à l'achat de produits destinés à répondre aux besoins humanitaires, l'autre moitié servant essentiellement à verser des réparations et à couvrir des frais administratifs. Cette résolution est entrée en application avec la signature d'un mémorandum d'accord entre le Secrétariat de l'ONU et le Gouvernement iraquien le 20 mai 1996. Le programme a pris effet le 10 décembre 1996. Conçu à l'origine comme une mesure provisoire, le programme "pétrole contre nourriture" est toujours en vigueur, après avoir été reconduit à plusieurs reprises. Le montant jusqu'à concurrence duquel l'Iraq était autorisé à vendre des produits pétroliers a été considérablement relevé dans la résolution 1153 (1998), et le plafond a finalement été supprimé en décembre 1999, aux termes de la résolution 1284 (1999). L'Iraq a également été autorisé à consacrer une part plus grande de ses recettes à la remise en état du secteur pétrolier sinistré. Toutefois, cette atténuation des sanctions ne résout nullement la crise; comme le Secrétaire général l'indiquait en mars 2000 : "Même si le programme 'pétrole contre nourriture' est parfaitement appliqué, il se peut que nos efforts ne suffisent pas à satisfaire les besoins de la population" .

63. Comme l'ont établi des organismes des Nations Unies, des ONG, des organisations humanitaires et de défense des droits de l'homme, des chercheurs et des dirigeants politiques, les sanctions contre l'Iraq ont engendré une catastrophe humanitaire comparable aux pires catastrophes de ces dernières décennies. La question du nombre exact de décès directement imputables aux sanctions suscite de vives controverses, d'autant plus que les données bien attestées sont rares : les estimations vont de 500 000 à 1 500 000 victimes, la majorité d'entre elles étant des enfants. Il convient de souligner que cette controverse autour du nombre de morts occulte le fait essentiel : toute mort causée par le régime des sanctions montre bien qu'il y a eu des violations graves du droit humanitaire et est en soi inacceptable.

64. En 1999, après avoir procédé aux premières enquêtes depuis 1991 sur la mortalité infantile et maternelle en Iraq, l'UNICEF a conclu que dans les régions méridionales et centrales fortement peuplées, le taux de mortalité parmi les enfants de moins de cinq ans est deux fois plus élevé qu'il y a dix ans . Selon un expert qui a étudié les effets des sanctions sur les populations civiles, "les causes profondes de ces taux de mortalité anormalement élevés sont notamment la contamination des eaux, le manque d'aliments de qualité, un allaitement maternel insuffisant, des méthodes de sevrage inappropriées et la pénurie de fournitures dans le système de soins de santé curatifs" . Les pénuries alimentaires dues aux sanctions se sont traduites par une diminution de 32 % de la ration calorique par habitant par rapport à la période antérieure à la guerre du Golfe . Selon le Gouvernement iraquien, en 1997, la moitié seulement des installations de traitement des eaux du pays était opérationnelle .

65. On estimait qu'en 1997, faute de fournitures médicales, 30 % des lits d'hôpitaux étaient inutilisés, 75 % de l'ensemble des équipements hospitaliers ne fonctionnaient pas et 25 % des 1 305 centres de santé que comptait l'Iraq étaient fermés . Une commission nommée récemment par le Conseil de sécurité a dressé le bilan suivant de la situation médicale et sanitaire :

"Contrairement à la situation qui prévalait avant les événements de 1990-1991, les taux de mortalité infantile, en Iraq, à ce jour, sont parmi les plus élevés au monde, l'insuffisance pondérale à la naissance concerne au moins 23 % des nouveau-nés, la malnutrition chronique affecte un enfant de moins de 5 ans sur quatre, 41 % seulement de la population a régulièrement accès à de l'eau propre, 83 % des établissements scolaires ont besoin de réparations importantes. Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR)déclare que le système de soins de santé iraquien, à ce jour, est dans un état de décrépitude. Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) calcule qu'il faudrait sept milliards de dollars pour ramener le secteur de la production électrique à sa capacité de 1990" .

66. Bien que certains relèvent une lente amélioration des indicateurs de la santé et de la nutrition depuis 1997 , la catastrophe humanitaire et les morts se poursuivent; tout dernièrement, en mars 2000, le Secrétaire général s'est dit particulièrement inquiet du sort des enfants iraquiens .

67. La crise du secteur de la santé en Iraq est indissociable de la crise générale, à la fois sociale et économique, que les sanctions ont engendrée. Même si les décès devaient diminuer par suite d'un élargissement des dérogations humanitaires (ce que le Secrétaire général et d'autres croient possible), les sanctions n'en continueraient pas moins de se traduire par des violations massives et systématiques des autres droits des citoyens iraquiens. Les droits économiques, sociaux et culturels du peuple iraquien sont balayés, tout comme ses droits au développement et à l'éducation. Pour ne prendre qu'un exemple, le pouvoir d'achat d'un salarié iraquien au milieu des années 90 représentait environ 5 % seulement de ce qu'il était avant 1990 ; comme l'a constaté le Bureau du PNUD en Iraq, "le pays est passé d'une relative prospérité à une pauvreté de masse" . Les progrès précédemment réalisés dans les domaines de l'éducation et de l'alphabétisation ont été totalement effacés au cours des dix dernières années. Denis Halliday, ancien Sous-Secrétaire général et Coordonnateur des opérations humanitaires des Nations Unies en Iraq, a déclaré après avoir démissionné en septembre 1998 : "Les sanctions ont eu un impact durable sur le système de la famille élargie en Iraq. On constate une augmentation du nombre de familles monoparentales, généralement dirigées par des femmes qui doivent se débrouiller seules. Les divorces se multiplient. Beaucoup de familles en ont été réduites à vendre leur maison, leur mobilier et d'autres biens pour pouvoir manger, ce qui contribue à augmenter le nombre des sans-abri. De nombreux jeunes se tournent vers la prostitution" . En outre, la criminalité a augmenté et l'émigration a pris une ampleur considérable. Des chercheurs ont également démontré que les femmes pâtissent proportionnellement beaucoup plus des conséquences des sanctions sur les plans médical et social car elles sont le plus durement touchées par le bouleversement et la dislocation des structures économiques et sociales .

68. De tous côtés, des voix se sont élevées pour protester contre les sanctions imposées à l'Iraq. Au sein de l'ONU, le Secrétaire général lui même s'est montré très critique, mettant en cause le régime des sanctions dans son rapport au Conseil de sécurité du 10 mars 2000 (S/2000/208) et déclarant deux semaines plus tard que "le Conseil devrait rechercher toutes les occasions de soulager les souffrances de la population, car ce n'est évidemment pas elle qui est visée par les sanctions" . Les sanctions ont conduit à la démission de trois hauts fonctionnaires de l'ONU, dont deux au cours de cette seule année. Le premier, Denis Halliday, ancien Sous Secrétaire général et Coordonnateur des opérations humanitaires en Iraq, a démissionné en septembre 1998 en déclarant : "Nous sommes en train de détruire une société tout entière. C'est aussi simple et aussi terrifiant que cela. C'est illégal et immoral" . Hans von Sponeck, qui a succédé à Halliday comme Coordonnateur des opérations humanitaires en Iraq, a démissionné le 13 février 2000, expliquant qu'il ne pouvait plus être associé à un programme qui prolongeait les souffrances de la population civile et qui n'avait aucune chance de satisfaire ne serait ce que les besoins vitaux de celle-ci . Deux jours plus tard, Jutta Burghardt, responsable du Programme alimentaire mondial (PAM) en Iraq, démissionnait à son tour, en déclarant "Je m'associe pleinement à ce qu'a dit M. von Sponeck" .

69. Tant au sein du Conseil de sécurité, organe pourtant censé avoir légitimé le régime des sanctions, que dans d'autres instances des Nations Unies, plusieurs pays ont fait part de leurs préoccupations quant à l'impact des sanctions : Brésil, Chine, Égypte, France, Kenya, République de Corée, Russie et Slovénie, notamment.

70. Les sanctions ont également suscité un tollé parmi la société civile. Des ONG, des groupes de défense des droits de l'homme et des organisations humanitaires un peu partout dans le monde se sont mobilisés pour obtenir l'arrêt des sanctions, organisant à cette fin des manifestations, des campagnes de signatures et autres actions de sensibilisation et des conférences. Des groupes se sont constitués dans le seul but d'obtenir l'arrêt des sanctions et ont œuvré pour rassembler les chercheurs, les militants et les responsables politiques qui partagent cet objectif. À la Commission des droits de l'homme, de multiples interventions ont condamné les sanctions . Passant outre à l'embargo, de nombreux groupes ont apporté une aide humanitaire à l'Iraq dans des actions de désobéissance civile internationale . Sur le plan juridique, ces protestations populaires sont clairement l'expression "des exigences de la conscience publique".

71. Le régime des sanctions contre l'Iraq est incontestablement illégal au regard du droit international humanitaire et des normes relatives aux droits de l'homme en vigueur. Certains iraient jusqu'à formuler à ce sujet l'accusation de génocide . L'article II de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, qui est entrée en vigueur le 12 janvier 1951, définit le génocide dans les termes suivants :

"... L'un quelconque des actes ci après, commis dans l'intention de détruire, ou tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux, comme tel :

c) Soumission intentionnelle du groupe à des conditions d'existence devant entraîner sa destruction physique totale ou partielle;

72. Il est clair que le régime des sanctions contre l'Iraq vise à infliger délibérément au peuple iraquien des conditions de vie (manque de nourriture, de médicaments, etc.) devant entraîner sa destruction physique totale ou partielle. Peu importe que cette destruction physique délibérée ait officiellement pour objectif la sécurité de la région. Dès lors qu'on disposait d'éléments prouvant que des milliers de civils mouraient à cause des sanctions et que des centaines de milliers d'autres allaient mourir prochainement par suite du maintien de ces sanctions par le Conseil de sécurité, les morts en question ne pouvaient plus être considérées comme un simple contrecoup - le Conseil de sécurité était pleinement responsable de ses actes et de toutes leurs conséquences attestées. Les organes instigateurs des sanctions ne sauraient être absous de l'accusation d'avoir "l'intention de détruire" le peuple iraquien. L'Ambassadrice des États Unis auprès de l'ONU l'a d'ailleurs elle-même admis; lorsqu'on lui a demandé si les 500 000 morts "valaient la peine", elle a répondu "Nous pensons que c'est le prix à payer" . Les États qui appliquent les sanctions seraient en droit de soulever des questions au titre de la Convention contre le génocide.

73. Toutes les sanctions prises par suite de la guerre ou dans le cadre de la guerre relèvent des lois qui régissent les conflits armés . Bien entendu, les "six critères" restent applicables, mais dans le cas de l'Iraq, ils doivent être interprétés à la lumière de ces lois. Les sanctions contre l'Iraq ont été prises initialement dans le contexte de l'invasion militaire du Koweït par l'Iraq, elles ont été maintenues pendant la guerre du Golfe et ont été ensuite reconduites indéfiniment une fois que la première phase des hostilités militaires avait pris fin. En outre, la poursuite des frappes aériennes par les avions américains et britanniques permet de qualifier la situation de conflit armé. Il s'ensuit que les prescriptions rigoureuses énoncées par le droit humanitaire international en ce qui concerne la protection des civils en cas de conflit armé s'appliquent au régime des sanctions et à ses instigateurs et que les violations de ces règles peuvent donner lieu à des poursuites pour crimes de guerre. À ce propos, on renverra à l'argumentation présentée plus haut dans la section "Restrictions aux sanctions qui découlent du droit humanitaire", notamment la partie consacrée aux Conventions de Genève de 1949. Les dispositions particulièrement pertinentes ici sont celles qui autorisent des dérogations pour les fournitures médicales et les biens indispensables à la survie de la population civile, celles qui interdisent, au paragraphe 1 de l'article 54 du Protocole I, d'utiliser contre les civils la famine comme méthode de guerre, et celles qui ont trait à la protection des femmes et des enfants, les deux groupes qui pâtissent le plus des sanctions. Enfin, la clause Martens énonce clairement que les "exigences de la conscience publique" ont force contraignante dans les cas où le droit humanitaire n'est pas suffisamment spécifique. Le tollé général suscité par les sanctions, comme on l'a décrit plus haut, traduit bien ces "exigences" et rend les sanctions illégales.